История управления


Государственный финансовый контроль в России

Государственный контроль в России, как отдельное, независимое установление в составе государственного управления, получил начало со времени издания Высочайшего Манифеста 28 января 1811 г. Но фактически учреждения с функциями государственного контроля в стране появились значительно раньше.

Первые исторические сведения о таких учреждениях относятся ко второй половине XYII века. В 1654 г. учреждается Счетный Приказ для проверки раздачи полкового жалования во время войны, и для этой цели ему доставляются приходно-расходные книги за 1653—1663 гг.; на него же возлагается задача обревизовать Большую Казну за 50 лет. Затем, в известной мере, может быть признана контрольным учреждением так называемая Ближня Канцелярия, учрежденная Петром Великим в 1699 г. В нее должна была доставляться «со всех приказов по вся недели ведомость, что, где, чего в приходе, в расходе и кому что должно на что расход держать, чтобы ему, Великому Государю, о тех делах известно был о всегда».

Ввиду того значения, какое придавал Петр Великий Сенату, естественно, что на него были возложены обязанности контрольного характера — «и смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные отставлять». Для осуществления этих обязанностей Сенат требовал из губерний подлинную приходно-расходную отчетность. Однако первые попытки проверить эту отчетность не были успешными, поскольку ревизионное дело представлялось слишком сложным вследствии его новизны и неупорядоченности самой отчетности. Поэтому указом 12 февраля 1712 г. дело это было передано Обер-Комиссару сенатской Канцелярии князю Вадбольскому с точной инструкцией о производстве ревизий. Причем, ему предписывалось наблюдать, не попадаются ли в приходных и расходных книгах «не росписанныя статьи или в чем какая приправка или воровство».

В 1718 г. для «счета всех государственных доходов и расходов» была учреждена Ревизион-Коллегия. Но вкоре выяснилась ненормальность положения этого ревизионного учреждения, создавшаяся вследствии того, что финансовая отчетность должна была доставляться по-прежнему и в Сенат, и в Ревизион-Коллегию. Поэтому указом от 12 января 1722 г. решено Ревизион-Коллегию подчинить Сенату, которая затем была переименована в Ревизион-Контору Сената и в этом виде получила инструкцию для своих действий, представлявшую первый опыт сколько-нибудь систематического изложения обязанностей государственного контроля. Во главу ревизионных требований по отношению ко всякого рода операциям распорядителей казенными средствами инструкция ставит принцип законности — соответствия операций законным основаниям для их производства. Делается новая попытка улучшить дело ревизии. В 1775 г. издается «Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи», которым устанавливались казенные палаты, в обязанность которых входило производство ревизий счетов губернских учреждений. С установлением местных контрольных учреждений получает новую организацию и центральное учреждение контроля, создается (31 декабря 1779 г.) Экспедиция ревизии счетов «Которая поверяет, сличает и делает счет, сколько за расходами каких денег осталось, и все ли оные состоят в целости». С созданием Экспедиции отпала необходимость в Ревизион-Коллегии, которая была упразднена в 1781 г.

В 1810 г. Государственный Совет рассматривает предложения так называемого Особого Комитета, возглавляемого графом Румянцевым, об образовании министерства и принимает решение учредить три различные и независимые части в семи управлениях Сената, которые были на тот момент. Первая часть — Министр Финансов, который должен ведать доходами и управлять ими; вторая — Государственный Казначей, который должен управлять движением сумм; третья — Государственный Контролер — должен посредством вверенных ему установлений держать ревизию счетов и поверять не только министерства вообще, но и в особенности Министерство Финансов и Государственного Казначея. Учреждение особого ведомства, подлежащего управлению Государственного Контролера, последовало полгода спустя по Манифесту 28 января 1811 г. С этого момента и начинается история Государственного Контроля, как отдельного, независимого о самостоятельного учреждения в системе других органов государственного управления.

Первым Государственным Контролером был барон Балтазар Балтазарович Кампенгаузен. При нем был организован Совет Государственного Контроля. В последующем Государственный Контролер и Совет Государственного Контроля сосредоточили свою деятельность на совершенствовании отчетности и основных положений произведенной в шестидесятых годах реформы ревизионно-финансового управления, на улучшение самих способов и приемов контрольной проверки.

Государственный Контролер и Совет в своей работе руководствовались законодательным актом от 30 декабря 1836 г. Однако со времени издания этого закона произошли коренные изменения в основных началах счетоводства, отчетности и ревизии и в самом устройстве Государственного Контроля. Все это требовало издания нового закона об учреждении Государственного Контроля, который и был принят 28 апреля 1892 г. Этим законом кодифицированы и закреплены все нововведения в организации и в порядке деятельности Государственного Контроля. Составляя отдельную часть государственного управления, Государственный Контроль наблюдает за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных перед ним учреждений и составляет заключение о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства.

Кроме чисто ревизионных обязанностей, на Государственный Контроль по закону возложено рассмотрение годовых отчетов Государственного, Дворянского и Крестьянского банков и сберегательных касс по сберегательной и страховой операциям, а также Управления по делам мелкого кредита и сообщение по ним заключения Государственному Совету. В таком виде и с такими задачами Государственный Контроль просуществовал вплоть до начала XX столетия.

После Октябрьской революции в России стали создаваться органы рабочего контроля. Однако, наряду с существованием рабочего контроля, решением СНК от 5 декабря 1917 г. был создан специальный наркомат — Народный Комиссариат государственного контроля. Этот комиссариат в соответствии с правилами, утвержденными СНК республики 26 ноября 1918 г., должен был проводить предварительную и фактическую ревизии хозяйственной и финансовой деятельности всех ведомств.

Затем последовала реорганизация Народного Комиссариата государственного контроля в Народный Комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) декретом от 7 февраля 1920 г. Решением XYII съезда ВКП (б) Рабоче-крестьянская инспекция была преобразована в Комиссию советского контроля, а в 1940 г. образован союзно-республиканский Народный Комиссариат государственного контроля. Позднее этот комиссариат в зависимости от политической ситуации менял названия: Комитет партийно-государственного контроля, Комитет народного контроля. Однако, независимо от изменения названия в их функциях было много общего и, в частности, органы эти были централизованными, подчинялись фактически ЦК КПСС и имели большие права. Они имели право осуществлять контроль за государственными, кооперативными и общественными предприятиями, учреждениями и организациями; при установлении нарушений и злоупотреблений налагать дисциплинарные взыскания, вплоть до отстранен и я от должности, производить денежные начеты, передавать материалы следственным органам и т. д.

В начале двадцатых годов начинают создаваться контрольные службы и при финансовых органах. В связи с тем, что органы Рабоче-крестьянской инспекции в своей контрольной работе главное внимание начинают уделять ревизионно-инспекционным обследованиям по планам, утверждаемым Правительством, то для проведения ревизий непосредственно на предприятиях и в учреждениях в составе Наркомфина постановлением Правительства от 23 октября 1923 г. было создано Финансово-контрольное управление.

Органы Госфинконтроля находились не в составе, а при финорганах и подчинялись в центре непосредственно наркому, а на местах — руководителю финоргана и имели свою смету, расходование средств по которой проверялось РКИ.

В конце 1932 — начале 1933 годов Финансово-контрольное управление преобразовывается в Финансово-бюджетную инспекцию, которая просуществовала до 1937 г.

В октябре 1937 г. в составе Наркомфина СССР начинает создаваться специальное Контрольно-ревизионное управление. Положение об этом управлении было утверждено Правительством страны. В соотвествии с этим Положением Контрольно-ревизионное управление (КРУ) имело право производить документальные ревизии всех наркоматов, ведомств, организаций, учреждений и предприятий. Особо следует отметить, что Совнарком предоставил КРУ право «давать руководителям ревизуемых учреждений и организаций обязательные для них указания об устранении выявленных при производстве ревизий нарушений финансовой дисциплины». Эта система финансового контроля просуществовала до 1956 г., когда в связи с расширением прав союзных республик при министерствах финансов каждой из них были созданы контрольно-ревизионные управления и весь местный аппарат ревизоров был подчинен им.

Развитие рыночных отношений в России, появление акционерных, частных предприятий, коммерческих банков и других хозяйственных структур, присущих рынку, потребовало коренной реорганизации системы финансового контроля.

В основу такой реорганизации были положены следующие принципы:

  • разграничение объектов контроля по формам собственности (государственная и различные виды коллективной) и источникам финансирования (хозрасчетные и бюджетные предприятия и организации);
  • разграничение субъектов контроля: государственный, общественный, аудиторский (независимый платный), ведомственный (фирменный) и внутренний (внутриведомственный);
  • разграничение контролируемых вопросов: доходы и расходы бюджета, достоверность отчетных данных по производственным и финансовым показателям, контроль за финансовыми результатами и т. д.;
  • разграничение сфер действия федеральных и местных контролирующих органов.

Первым шагом в этом направлении стало, как известно, создание в 1990 г. государственной налоговой системы. В настоящее время это довольно мощная служба финансового контроля с числом работников свыше 80 тысяч человек, призванная обеспечить действенный контроль за полнотой и своевременностью перечисления налога в бюджет всеми юридическими и физическими лицами. Однако создание налоговой службы не исчерпывает всех проблем укрепления финансовой дисциплины. Необходим не только контроль за полнотой поступления в бюджет доходов, но и тщательная проверка эффективности использования бюджетных средств, а также собственных финансовых ресурсов на каждом предприятии и в организации.

Такими контролирующими органами, созданными в 90-ые годы прошлого столетия, являются Счетная Палата Российской Федерации, Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, Контрольно-ревизионные и казначейские органы Министерства финансов Российской Федерации.

По общему признанию наиболее действенным органом последующего государственного финансового контроля до последнего времени являлись Контрольно-ревизионные органы Министерства финансов Российской Федерации. Важным этапом в становлении и развитии этих органов сыграли постановления Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 276 «О Департаменте государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации и от 6 августа 1998 г. № 888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации».